Kommunale Verpackungssteuern

Am 22. Januar 2025 hat das Bundesverfassungsgericht eine wegweisende Entscheidung getroffen: Die kommunale Verpackungssteuer, die erstmalig 2022 in Tübingen eingeführt und erhoben wurde, ist rechtens. Damit wurde die zuvor umstrittene Steuer höchstrichterlich bestätigt. In der Folge prüften und prüfen immer mehr Städte und Gemeinden – auch in Niedersachsen und im IHKLW-Bezirk – die Einführung eigener Verpackungssteuern auf Einwegverpackungen für Speisen und Getränke. Für viele Betriebe, vor allem in (System-)Gastronomie, Bäckereien und im Imbissbereich, stellt sich die Frage: Was kommt da auf uns zu? Welche Pflichten entstehen? Und wie positioniert sich die IHK Lüneburg-Wolfsburg (IHKLW) dazu? Dieser Artikel gibt einen kompakten Überblick über den aktuellen Stand, die rechtlichen Hintergründe und die wirtschaftlichen Folgen – und zeigt auf, welche anderen Maßnahmen getroffen werden könnten.

Was ist die kommunale Verpackungssteuer?

Die kommunale Verpackungssteuer ist eine lokale Abgabe auf Einwegverpackungen, die typischerweise beim Außer-Haus-Verkauf von Speisen und Getränken anfallen – etwa To-go-Becher, Pizzakartons, Dönerboxen oder Plastikschalen.
Das Bundesverfassungsgericht sieht die Verpackungssteuer als eine kommunale Verbrauchssteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2a GG an, die keiner bundesgesetzlichen geregelten Steuer gleichartig ist. Danach dürfen die Länder örtliche Verbrauchssteuern/Aufwandssteuern erheben, soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelt sind. Über die jeweiligen Kommunalabgabengesetze (KAG) können Kommunen auf dieser Basis eigene Verpackungssteuersatzungen erlassen.
Mit Urteil vom 22. Januar 2025 hat das Bundesverfassungsgericht die kommunale Verpackungssteuer der Stadt Tübingen für verfassungsgemäß erklärt. Es entschied, dass die Steuer nicht gegen das Grundgesetz verstößt, insbesondere keine unzulässige Doppelbelastung darstellt und einem legitimen umweltpolitischen Lenkungsziel dient. Damit wurde grundsätzlich klargestellt: Kommunen dürfen solche Steuern erheben, solange sie rechtlich sauber ausgestaltet sind.
Ziel der Steuer ist es, den Einsatz von Einwegverpackungen zu verringern und stattdessen umweltfreundliche Mehrweg-Alternativen zu fördern. Gleichzeitig sollen die Verursacher stärker an den Entsorgungs- und Reinigungskosten im öffentlichen Raum beteiligt werden.
Wichtig ist die Abgrenzung zum Verpackungsgesetz (VerpackG) auf Bundesebene. Dieses regelt vor allem die Produktverantwortung, Rücknahme- und Systembeteiligungspflichten von Herstellern und Vertreibern. Die kommunale Verpackungssteuer hingegen ist eine zusätzliche finanzielle Maßnahme mit lokalem Fokus, die den Konsum von Einwegverpackungen direkt beim Verkauf vor Ort adressiert.

Welche Städte/Kommunen haben die Steuer bereits eingeführt?

Die Stadt Tübingen war bundesweit Vorreiter bei der Einführung einer kommunalen Verpackungssteuer. Bereits Anfang 2022 trat dort eine Satzung in Kraft, die für Einwegverpackungen und Einweggeschirr eine Steuer in Höhe von bis zu 50 Cent bzw. 20 Cent pro Artikel vorsieht.
Durch das Bundesverfassungsgerichtsurteil haben weitere Städte nachgezogen oder prüfen derzeit entsprechende Maßnahmen (Liste der Städte, die eine kommunale Steuer auf Einweg-Verpackungen nach Tübinger Vorbild einführen wollen). So hat zum Beispiel die Stadt Göttingen im Herbst 2024 eine eigene Verpackungssteuersatzung beschlossen. Auch in Städten wie Freiburg im Breisgau oder Konstanz wurde eine entsprechende Steuer eingeführt, in Freiburg zuletzt am 01.01.2026. Die Motivation ist dabei meist ähnlich: Umwelt- und Ressourcenschutz, Sauberkeit im Stadtbild und die Förderung nachhaltiger Mehrweglösungen.
Auch in Niedersachsen zeigt sich Bewegung. Einzelne Kommunen, darunter Mittel- und Oberzentren im IHKLW-Bezirk, beschäftigten und beschäftigen sich aktuell mit der Frage, ob eine solche Steuer eingeführt werden soll oder nicht. Zu nennen sind hier aus dem IHKLW-Bezirk Gifhorn, Winsen (Luhe), die Gemeinde Essel in der SG Schwarmstedt, Buchholz in der Nordheide und Lüneburg. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat die Debatte somit spürbar belebt und den politischen Spielraum auf kommunaler Ebene deutlich erweitert.

Wie funktioniert die Steuer konkret?

Die konkrete Ausgestaltung der kommunalen Verpackungssteuer variiert je nach Stadt, folgt aber meist einem ähnlichen Prinzip: Besteuert werden Einwegverpackungen und Einweggeschirr, die beim Verkauf von Speisen und Getränken zum Sofortverzehr verwendet werden – typischerweise also Coffee-to-go-Becher, Pizzakartons, Aluschalen, Kunststoffboxen oder Einwegbesteck. Auch Kombinationsverpackungen wie Menüboxen mit Deckel oder Mehrkomponenten-Verpackungen können erfasst sein.
Die Steuer wird pro Stück oder Verpackungseinheit erhoben. In Tübingen etwa beträgt sie 50 Cent pro Einwegverpackung und 20 Cent für Einwegbesteck, maximal jedoch 1,50 Euro pro Verkaufsvorgang. Unternehmen müssen die Steuer in aller Regel monatlich an die Kommune abführen und entsprechende Aufzeichnungen über die abgegebenen Verpackungen führen.
Ausgenommen sind häufig Verkaufsstellen ohne direkten Kundenkontakt, etwa reine Lieferdienste oder Automatenlösungen. Auch sind vereinzelt “Drive-Ins” von der Steuer ausgenommen.
Einige Kommunen sehen auch Ausnahmen oder Befreiungsmöglichkeiten vor – etwa für Betriebe, die nachweislich ausschließlich Mehrwegverpackungen verwenden oder an einem zertifizierten Mehrwegsystem teilnehmen. Die konkrete Ausgestaltung solcher Regelungen liegt in der Verantwortung der jeweiligen Kommune und ist Teil der örtlichen Satzung.

Wirtschaftliche Auswirkungen und Position der IHKLW

Die Einführung kommunaler Verpackungssteuern stellt für viele Unternehmen – insbesondere im Gastgewerbe, Gastronomie, Einzelhandel und bei To-go-Angeboten – eine erhebliche wirtschaftliche und organisatorische Belastung dar. Die Steuer kommt zusätzlich zu einer Reihe bestehender gesetzlicher Vorgaben und führt damit zu einer vielfachen Belastung, die insbesondere kleine und mittlere Betriebe unter Druck setzt.
Bereits heute müssen Unternehmen:
  1. Lizenzentgelte für systembeteiligungspflichtige Verpackungen nach dem Verpackungsgesetz entrichten,
  2. Beiträge zum Einwegkunststofffonds gemäß dem Einwegkunststofffondsgesetz (EWKFondsG) leisten,
  3. und sich auf die Umsetzung bzw. Einhaltung der EU-Verpackungsverordnung (Packaging and Packaging Waste Regulation – PPWR) vorbereiten, die am 12.08.2026 mit ersten Vorschriften in Kraft getreten ist. In den nächsten Jahren sind weitere strikte Vorschriften zu Materialeinsatz, Recyclingquoten und Mehrwegpflichten vorgesehen.
Eine kommunale Verpackungssteuer würde aus Sicht der IHKLW eine vierte Belastung darstellen. Diese vierfache Regulierungslast führt nicht nur zu einem signifikanten Kostenanstieg für Unternehmen und Betriebe, sondern auch zu einem hohen Maß an bürokratischem Aufwand. Besonders problematisch ist die wachsende Komplexität durch uneinheitliche kommunale Regelungen, die zu einem Flickenteppich in Deutschland führt. Unternehmen mit mehreren Standorten müssen unterschiedliche Steuersätze, Kassensysteme und Meldepflichten berücksichtigen – was den Verwaltungsaufwand deutlich erhöht. Gleichzeitig sollte man auch die ohnehin bereits z.B. hohen Energiekosten und Personalkosten benennen, die ebenfalls auf viele Betriebe erdrückend wirken.
Die IHKLW sieht kommunale Verpackungssteuern zudem als ökologisch fragwürdig an und sieht sie als Gefahr für die (regionale) Wirtschaft. Zwar sind Abfallvermeidung und Ressourcenschutz wichtige Ziele, doch zeigen Erfahrungen – etwa aus Tübingen – keine klar belegbare Reduktion des Müllaufkommens durch die Steuer (Studie zur Effektivität einer Verpackungssteuer). Statt wirksamer Umweltschutz droht ein reiner Lenkungseffekt durch Belastung, der nicht nachhaltig wirkt.

Aktuelle Studienergebnisse zur Wirksamkeit der Verpackungssteuer

Eine im August 2026 veröffentlichte Studie der Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung (GVM) und des Instituts für Energie- und Umweltforschung Heidelberg (ifeu) kommt zu dem Ergebnis, dass kommunale Verpackungssteuern nur einen sehr kleinen Teil des gesamten Verpackungsverbrauchs erfassen. Nach den Berechnungen der Studie betreffen sie bundesweit lediglich rund 0,7 Prozent des Verpackungsverbrauchs. Selbst bei einer theoretischen Übertragung auf das gesamte Bundesgebiet würde das gesamte Verpackungsaufkommen in Deutschland demnach lediglich um 0,04 Prozent sinken. Die Reduktion der deutschen Treibhausgasemissionen läge bei lediglich 0,0013 Prozent. Die Autoren bewerten den gesamtökologischen Nutzen daher als begrenzt.
Gleichzeitig verweist die Studie auf erhebliche wirtschaftliche und administrative Auswirkungen. Für Kommunen entstehen zusätzliche Aufwände für Einführung, Erhebung und Kontrolle der Steuer. Die Verwaltungskosten werden auf etwa 10 bis 15 Prozent des Steueraufkommens geschätzt. Unternehmen müssen Dokumentationspflichten erfüllen, Kassensysteme anpassen und Mitarbeitende schulen. Nach den Berechnungen der Studie würde sich die Abgabenbelastung auf die betroffenen Verpackungen von derzeit rund 0,1 Milliarden Euro auf 4,1 Milliarden Euro erhöhen. Für einzelne Verpackungen könne sich die Belastung um das 20- bis 30-Fache steigern. Die zusätzlichen Kosten würden langfristig überwiegend an die Verbraucherinnen und Verbraucher weitergegeben. Besonders betroffen seien Haushalte mit geringeren Einkommen.
Die Untersuchung stellt außerdem fest, dass rund 89 Prozent der von der Verpackungssteuer betroffenen Verpackungsmengen bereits heute anderen regulatorischen Instrumenten unterliegen, darunter Systembeteiligungsentgelte nach dem Verpackungsgesetz und Zahlungen in den Einwegkunststofffonds. Die Verpackungssteuer würde somit vielfach dieselben Verpackungen zusätzlich belasten.
Darüber hinaus beobachtet die Studie verschiedene Ausweichreaktionen. Verbraucherinnen und Verbraucher kaufen beispielsweise häufiger vorverpackte Produkte, weichen auf Angebote außerhalb der steuererhebenden Kommune aus oder nutzen alternative Verpackungslösungen. Dadurch verlagert sich das Verpackungsaufkommen teilweise lediglich, anstatt tatsächlich reduziert zu werden. Auch ein automatischer Umstieg auf Mehrweg lasse sich nicht nachweisen. Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass Mehrwegverpackungen nur dann ökologische Vorteile bieten, wenn sie ausreichend oft genutzt und zuverlässig zurückgegeben werden.

Eine Kurzfassung der Studie finden Sie beispielsweise auf der Website des HDE. Die Langversion kann bei der GVM Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung mbH angefordert werden.

Alternativen zur Verpackungssteuer

Statt weiterer Steuern setzt sich die IHKLW für praxisnahe Alternativen ein, die gemeinsam mit der Wirtschaft gestaltet werden sollten:
  • Förderung funktionierender Mehrwegsysteme durch gezielte Investitionsanreize und den Ausbau zentraler Infrastrukturen für Rücknahme und Reinigung,
  • Aufklärung und Beratung für Unternehmen, um Umstiegshürden zu senken und nachhaltige Verpackungslösungen zu fördern,
  • Kooperationen und Pilotprojekte zwischen Kommunen und Wirtschaft, die in realen Betriebsabläufen erprobt werden,
  • sowie eine bessere Koordinierung von EU-, Bundes- und Kommunalrecht, um Überschneidungen und unnötige Mehrbelastungen zu vermeiden.