Einstieg in den Defence-Bereich

Exportkontrolle in der Sicherheits- und Verteidigungsindustrie

Viele Unternehmen erwägen zurzeit den Einstieg in die Sicherheits- und Verteidigungsindustrie. Hierbei gilt es, vorausschauend und strategisch vorzugehen und neben den vielversprechenden Geschäftschancen zu bewerten, wo Risiken und Kostenfresser liegen. Dazu zählt, die einhergehende Regulatorik von Anfang an mitzudenken. Gerade im Defence-Bereich spielt dabei die Exportkontrolle eine zentrale Rolle.

1. Ein Beispiel aus der Praxis

Ein Hersteller von Motoren bedient Kunden aus dem Automobilbereich und der Medizinbranche. Einige seiner besonders leistungsfähigen Motoren(teile) sind gelistete Dual-Use-Güter. Wie verhält es sich, wenn dieses Unternehmen die Anfrage eines neuen Kunden erhält, der nicht ein rein ziviles Unternehmen, sondern ein Mischkonzern, oder gar ein Rüstungskonzern ist? Oder wenn der Auftraggeber die Bundeswehr ist? Und wenn die Motoren oder Motorenteile nach speziellen Maßgaben dieser Kunden produziert oder angepasst werden? Bewegt sich der Hersteller dann immer noch im Dual-Use-Bereich oder produziert und liefert er ein Rüstungsgut? Welche Regeln gilt es dabei zu beachten? Diese Frage stellen sich viele Zulieferer, die erstmals mit Kunden aus dem Defence-Sektor in Berührung kommen.
Das Beispielunternehmen ist international aufgestellt. Es verfügt über ein internes Exportkontrollprogramm (Internal Compliance Programme ICP) und ist mit den Prüfschritten der Exportkontrolle (Wer liefert was an wen wohin wofür?) vertraut. Was muss es beachten?

2. Exportkontrollrechtliche Einstufung von Gütern

Neben den immer erforderlichen Sanktionslisten- und Embargoprüfungen ist für die Frage nach möglichen Beschränkungen insbesondere die exportkontrollrechtliche Klassifizierung der fraglichen Güter entscheidend. Das Unternehmen muss feststellen, ob es sich um ein ziviles, ein gelistetes Dual-Use-Gut, ein Rüstungsgut oder gar um eine Kriegswaffe handelt. Je nach Art des Gutes gelten unterschiedliche Regeln.
Wichtig dabei: zu prüfen sind nicht nur die Produkte und Bauteile selbst, sondern auch Software und Technologie.

Welche Listen sind zu prüfen?

Unternehmen müssen sorgfältig prüfen, ob ihre Produkte, Bauteile, Software oder Technologien klassifiziert sind als
  • Gelistete Dual-Use-Güter im Sinne des Anhang I der EU-Dual-Use-Verordnung
  • Rüstungsgüter im Sinne von Teil I Abschnitt A der Ausfuhrliste
  • Kriegswaffen im Sinne der Kriegswaffenliste als Anhang des Kriegswaffenkontrollgesetzes

3. Was gilt für gelistete Dual-Use-Güter?

Den Umgang mit Dual-Use-Gütern regelt die EU-Dual-Use-Verordnung. Anhang I dieser Verordnung listet in rund 650 Positionen die genehmigungspflichtigen „gelisteten“ Dual-Use-Güter.

Nach welchen Prinzipien funktioniert die Dual-Use-Güterliste?

Ausschlaggebend für die Listung in Anhang I sind technische Parameter, die erfüllt werden oder nicht. Damit ist eine eindeutige Klassifizierung möglich.

Folgen der Listung

Für gelistete Dual-Use-Güter gilt eine Genehmigungspflicht beim Export in Länder außerhalb der EU. Für besonders sensitive gelistete Dual-Use-Güter gilt die Genehmigungspflicht auch bei Lieferungen innerhalb der EU.

4. Was gilt für Rüstungsgüter?

Den Umgang mit Rüstungsgütern regelt nicht eine EU-, sondern eine nationale Verordnung (die Außenwirtschaftsverordnung) mit einer nationalen Liste, der Ausfuhrliste.

Nach welchen Prinzipien funktioniert die Ausfuhrliste?

Diese enthält Güter mit speziell militärischer Ausrichtung, wie Waffen, Bomben und Torpedos sowie Güter mit Dual-Use-Charakter, wie Schiffe, Landfahrzeuge und Drohnen sowie Bestandteile dafür. Von der Systematik her funktioniert die Ausfuhrliste vollkommen anders als die Dual-Use-Güterliste. Ausschlaggebend sind nicht technische Parameter. Ausschlaggebend ist, ob das fragliche Teil „besonders konstruiert“ oder „besonders geändert“ für militärische Zwecke ist.

Unbestimmte Rechtsbegriffe erschweren Klassifizierung

Viele Unternehmen tun sich mit diesen unbestimmten Begriffen schwer. Wann ist ein Teil „besonders“ konstruiert für militärische Zwecke? Wann „besonders“ geändert für militärische Zwecke? Genügt bereits eine Anpassung an den militärischen Standard wie beispielsweise oft von der Bundeswehr gefordert?
Die Unsicherheit ist groß – nicht nur in der Wirtschaft, sondern auch in der Verwaltung. Der Bundesgerichtshof (BGH) hebt auf die militärische Zweckausrichtung ab, die gegeben sein muss. Er argumentiert, dass eine reine militärische Verwendungsmöglichkeit oder nachträgliche Verwendung nicht ausreiche, um ein Gut als Rüstungsgut zu qualifizieren. Nach Lesart des BGH bleibt ein Rüstungsgut auch immer ein Rüstungsgut, auch wenn eine rein zivile Nutzung denkbar ist. Das Merkmal „besonders konstruiert“ bleibe erhalten.
Im besten Fall kommen Technik, Entwicklung und Klassifizierungsexperten im Unternehmen zu einem belastbaren Ergebnis – vielleicht auch mit externer Hilfe erfahrener Berater. Die Begründung sollte gut dokumentiert werden. Wichtig ist es auch, Weiterentwicklungen und Änderungen in der Güterliste sorgfältig nachzuvollziehen.

Folgen der Listung

Für Rüstungsgüter gelten strengere Regeln als für Dual-Use-Güter: Nicht nur Exporte, sondern selbst Lieferungen innerhalb der EU sind genehmigungspflichtig - trotz der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU und gemeinsamer Rüstungsprojekte.

Exkurs: Auskunft zur Güterliste

Bleiben nach sorgfältiger Abwägung Zweifel, ob eine Listung vorliegt, bleibt der Weg, beim BAFA eine Auskunft zur Güterliste (AZG) zu beantragen. Auch hierbei empfiehlt es sich, im Antrag zu beschreiben, warum Zweifel bestehen und wie man bei der Begutachtung vorgegangen ist. Bis eine AZG als rechtssichere Einstufung vorliegt, muss man das worst-case-Szenario fahren und sollte Ausfuhren oder Verbringungen immer mit Genehmigung (im besten Fall ist eine AGG anwendbar) vornehmen.

5. Was gilt für Kriegswaffen?

Den Umgang mit Kriegswaffen regelt das nationale Kriegswaffenkontrollgesetz mit der Kriegswaffenliste. Hierfür gelten die strengsten Regeln. Selbst die Herstellung von Kriegswaffen bedarf einer Genehmigung, ebenso die Beförderung innerhalb Deutschlands.

6. Genehmigungspflicht liegt vor – Was bedeutet das?

Genehmigungsbehörde für Dual-Use- und Rüstungsgüter

Liegt eine Listung vor, dann sind Ausfuhren und Verbringungen nur mit Genehmigung möglich. In Deutschland ist die zuständige Genehmigungsbehörde das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA). Anträge sind über das elektronische Portal ELAN-K2 des BAFA zu stellen.

Welche Art von Genehmigungen gibt es?

Neben der Einzelgenehmigung gibt es auch eine Vielzahl von Verfahrenserleichterungen in Form von Sammelgenehmigungen (SAG) und Allgemeinen Genehmigungen (AGG) – und zwar sowohl für Rüstungsgüter als auch für Dual-Use-Güter.

Genehmigungsbehörde für Kriegswaffen

Die Genehmigungsbehörde für Kriegswaffen im Sinne des Kriegswaffenkontrollgesetzes ist das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE). Anträge sind über das elektronische Portal ELAN-K2 des Bundesamts für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle zu stellen.

7. Letzter Prüfschritt: Catch-all

Auch nicht gelistete Güter können genehmigungspflichtig sein. Das ist gesetzlich mit der so genannten Catch-all-Regelungen in der Dual-Use-Verordnung und in der Außenwirtschaftsverordnung festgelegt. Hier greift die letzte der W-Fragen der Exportkontrolle, das Wozu? Eine Genehmigungspflicht kann bei kritischen Endverwendungen, häufig in Kombination mit einem bestimmten Länderkreis, entstehen. Das sind zum Beispiel die Verwendung im Zusammenhang mit ABC-Waffen, bestimmten militärischen Endverwendungen in Waffenembargoländern sowie bestimmten nuklearen Endverwendungen in einem definierten Länderkreis sein.
Die Catch-all-Regelungen sorgen häufig für Verunsicherung. Beispiel: der Motorenhersteller aus dem obigen Beispiel beliefert die französische Armee. Ist dann automatisch der militärische Verwendungszweck gegeben? Das ist nicht der Fall. Hier hilft ein Blick in die EU-Dual-Use-Verordnung und die Außenwirtschaftsverordnung. Bloß weil eine Firma die Armee beliefert, wird das Vorhaben nicht automatisch zum Fall für die Genehmigungsbehörde.

7. Fazit

Wer ein solides ICP im Betrieb installiert hat, verfügt über das wichtigste Instrument, um die Auflagen der Exportkontrolle zu erfüllen. Die Schritte Sanktionslistenscreening, Embargoprüfung, Endverwendungsprüfung gelten unverändert, gleichgültig, ob ein Unternehmen in zivilen Branchen oder in der Sicherheits- und Verteidigungsindustrie tätig ist. Besonderes Augenmerk ist auf die korrekte und nachvollziehbare Güterklassifizierung zu legen.
Die korrekte Einstufung entscheidet darüber, ob und welche Beschränkungen bestehen und welche Genehmigungen erforderlich sind.
Die sorgfältige Klassifizierung unter Einbindung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern aus Technik und Entwicklung ist daher unabdingbar. Entscheidungen sind gut zu begründen und zu dokumentieren. Im Zweifel hilft eine Auskunft zur Güterliste. Bis die amtlich bescheinigte Sicherheit über eine „Nicht-Listung“ vorliegt, kann man mit AGG arbeiten.
Mit einem gut justierten ICP bleibt die Exportkontrolle auch im Defence-Sektor als Risiko und Kostenfresser überschaubar und beherrschbar.